Definição Jurídica

O ato administrativo é uma manifestação unilateral de vontade da Administração Pública, ou de quem lhe faça as vezes, praticada no exercício de prerrogativas públicas e sob regimento jurídico de direito público, que produz efeitos jurídicos imediatos, com o objetivo de concretizar o interesse público.

Concepções Doutrinárias

Existe pluralidade conceitual sobre o ato administrativo:

• Hely Lopes Meirelles: “toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.
• Celso Antônio Bandeira de Mello: “declaração do Estado ou de quem lhe faça as vezes, expedida no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”.
• Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”.

Características Essenciais

• Manifestação de vontade: exteriorização da intenção administrativa
• Unilateralidade: independe da concordância do destinatário
• Prerrogativas públicas: exercício da autoridade estatal
• Finalidade pública: sempre visando o interesse público
• Regime jurídico-administrativo: sujeição a normas específicas de direito público

Distinções Relevantes

• Ato administrativo vs. Ato da administração: o segundo é gênero que engloba atos privados praticados pela Administração, atos políticos e materiais
• Ato administrativo vs. Fato administrativo: este último é acontecimento administrativo sem manifestação volitiva direta
• Ato administrativo vs. Ato normativo: embora ambos sejam atos administrativos em sentido amplo, o ato normativo tem caráter geral e abstrato

Requisitos ou Elementos do Ato Administrativo

A Lei nº 4.717/1965 (Lei da Ação Popular), em seu art. 2º, estabelece cinco requisitos ou elementos para a validade do ato administrativo:

Competência

• Definição: Conjunto de atribuições legais conferidas a determinado agente público para a prática de atos administrativos. competência é definida por lei, e o agente público não pode agir fora dos limites estabelecidos por essa legislação.
• Características:
  • Decorre expressamente da lei
  • É inderrogável pela vontade das partes
  • É improrrogável, salvo exceções legais
  • É passível de delegação e avocação, nos limites legais
• Vícios: Incompetência absoluta (relacionada à matéria, territorial ou temporal) ou relativa (relacionada apenas à hierarquia)

Finalidade

• Definição: Objetivo de interesse público a ser alcançado pela prática do ato.
• Características:
  • Vinculada à previsão legal. A finalidade do ato deve ser de interesse público e está prevista na norma. O agente não pode alterar ou escolher outra finalidade que não seja a legal.
  • Imutável, independentemente da vontade do administrador
  • Específica para cada categoria de ato
• Vício: Desvio de finalidade ou desvio de poder (quando o agente pratica o ato visando fim diverso daquele previsto em lei)

Forma

• Definição: Modo de exteriorização do ato administrativo.
• Características:
  • Vinculado (quando a lei o define) ou discricionário (quando há margem de avaliação). Quando a lei exige uma forma específica para a realização do ato (por exemplo, deve ser escrito), o agente deve cumprir essa exigência. No entanto, a forma pode ser vista como discricionária em casos em que a lei não determina um formato específico.
  • Normalmente expressa (escrita)
  • Excepcionalmente tácita, simbólica ou por comportamentos
  • Sujeita ao princípio do formalismo moderado
• Vícios: Ausência de forma quando esta for essencial ou inobservância de solenidades legais obrigatórias
• Convalidação: Possível quando o vício de forma não prejudicar a certeza, segurança ou compreensão do ato

Motivo

• Definição: Pressuposto fático e jurídico que fundamenta a prática do ato.
• Características:
  • Vinculado (quando a lei o define) ou discricionário (quando há margem de avaliação)
  • Deve preexistir ou ser contemporâneo ao ato
  • Deve ser explicitado pela teoria dos motivos determinantes
• Vícios: Inexistência de motivo, falsidade do motivo, insuficiência de motivos ou incongruência de motivos
• Teoria dos motivos determinantes: Os motivos declarados pelo agente vinculam o ato, mesmo quando discricionários

Objeto

• Definição: Efeito jurídico imediato produzido pelo ato (o conteúdo do ato).
• Características:
  • Lícito (conforme o ordenamento jurídico)
  • Possível (física e juridicamente)
  • Determinado ou determinável (identificável)
  • Moral (conforme os padrões de conduta aceitos)
  • Vinculado (quando a lei o define) ou discricionário (quando há margem de avaliação). O motivo pode ser vinculado (quando está claramente definido por lei) ou discricionário. Quando o agente tem a liberdade de avaliar a situação e fundamentar sua decisão, ele age de forma discricionária. Assim, ele pode decidir, por exemplo, quais são as circunstâncias que justificam a prática do ato.
• Vícios: Ilicitude, impossibilidade, indeterminação ou imoralidade do objeto

Perfeição, Validade e Eficácia dos Atos Administrativos

Estas são três qualidades distintas do ato administrativo que não se confundem, conforme a doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello:

Perfeição

• Conceito: Condição do ato que completou todo o ciclo necessário à sua formação, encerrando-se o processo de elaboração.
• Características:
  • Relaciona-se com a conclusão do procedimento formativo do ato
  • Não se confunde com validade ou eficácia
  • Marca o momento de início da produção de efeitos para atos simples
• Ciclo formativo: Em atos complexos ou compostos, a perfeição ocorre com a última manifestação de vontade necessária

Validade

• Conceito: Conformidade do ato com o ordenamento jurídico.
• Características:
  • Presunção de validade (atos gozam de presunção relativa de legitimidade)
  • Exige a obediência a todos os requisitos legais
  • Graduação da invalidade: nulidade absoluta ou relativa
• Critérios de validade:
  • Material: conteúdo conforme à Constituição e às leis
  • Formal: procedimento e manifestação adequados às normas
  • Teleológico: finalidade em consonância com o interesse público

Eficácia

• Conceito: Aptidão do ato administrativo para produzir efeitos jurídicos.
• Características:
  • Possibilidade de atos perfeitos e válidos sem eficácia (pendentes de condição suspensiva)
  • Possibilidade de atos eficazes ainda que inválidos (até sua anulação)
  • Diferenciação entre eficácia jurídica (aptidão para produzir efeitos) e eficácia social (efetiva produção de resultados)
• Condicionamentos à eficácia:
  • Termo inicial (dies a quo)
  • Condição suspensiva
  • Aprovação ou homologação por autoridade superior (atos compostos)
  • Publicação (para atos que afetam terceiros)

Atributos dos Atos Administrativos

Os atos administrativos possuem características específicas que os diferenciam dos atos jurídicos privados:

Presunção de Legitimidade e Veracidade

• Conceito: Presunção relativa (juris tantum) de que o ato foi emitido conforme a lei (legitimidade) e que os fatos alegados pela Administração são verdadeiros (veracidade).
• Efeitos práticos:
  • Inversão do ônus da prova (cabe ao particular provar a invalidade)
  • Autoexecutoriedade dos atos
  • Desnecessidade de prévia validação judicial
• Limites: Não impede o controle judicial do ato
• Fundamentos: Princípio da legalidade administrativa; celeridade e continuidade da atividade administrativa

Autoexecutoriedade

• Conceito: Possibilidade de execução direta do ato pela própria Administração, sem necessidade de autorização judicial prévia.
• Modalidades:
  • Exigibilidade: possibilidade de imposição unilateral, independentemente da concordância do destinatário
  • Executoriedade stricto sensu: possibilidade de coerção material direta
• Limites:
  • Necessária previsão legal
  • Exige situação emergencial em alguns casos
  • Não dispensa o devido processo legal em medidas restritivas de direitos
  • Sujeita-se ao controle posterior
• Exemplos: Demolição de construção irregular; apreensão de produtos nocivos; dissolução de manifestação violenta

Imperatividade

• Conceito: Capacidade de impor obrigações unilateralmente a terceiros, independentemente de sua concordância.
• Características:
  • Não está presente em todos os atos (ausente nos atos enunciativos e negociais)
  • Diferente da coercibilidade (execução forçada)
  • Deriva do poder extroverso do Estado
• Efeitos: Cria deveres jurídicos para os destinatários
• Exemplo: Auto de infração de trânsito impõe multa independentemente da concordância do condutor

Tipicidade

• Conceito: Vinculação do ato a figuras previamente definidas pela lei como aptas a produzir determinados resultados.
• Características:
  • Garantia para o administrado (previsibilidade)
  • Correlação com o princípio da legalidade
  • Não há atos administrativos “inominados” ou “atípicos”
• Exemplos: A exoneração, a licença, a autorização e a permissão têm contornos legalmente definidos

Extinção, Desfazimento e Sanatória dos Atos Administrativos

Formas de Extinção

Extinção Natural

• Cumprimento dos efeitos: O ato se extingue após produzir todos os efeitos previstos
• Implemento de condição resolutiva: Ocorrência de evento futuro e incerto que põe fim à eficácia do ato
• Termo final: Chegada de data predeterminada para o encerramento dos efeitos
• Desaparecimento do objeto: Perecimento do bem ou situação sobre a qual incidia o ato
• Desaparecimento do sujeito: Morte do beneficiário em atos personalíssimos

Extinção por Desfazimento

• Anulação (ou invalidação): Eliminação do ato por vício de legalidade
• Revogação: Supressão do ato por razões de conveniência e oportunidade
• Cassação: Extinção por descumprimento de condições pelo beneficiário
• Caducidade: Extinção por superveniência de norma jurídica que torna o ato incompatível
• Contraposição (ou derrubada): Emissão de novo ato com efeitos incompatíveis com o anterior

Extinção por Renúncia

• Possibilidade de o beneficiário abdicar dos efeitos favoráveis do ato administrativo

Anulação (Invalidação)

• Conceito: Eliminação retroativa de ato administrativo por razões de ilegalidade ou ilegitimidade.
• Características:
  • Efeitos ex tunc (retroativos à origem)
  • Pode ser realizada pela Administração (autotutela) ou pelo Judiciário
  • Obrigatória quando constatada a ilegalidade (poder-dever)
  • Não gera direito à indenização, salvo exceções
• Limites:
  • Prazo decadencial: 5 anos (art. 54 da Lei nº 9.784/99), salvo má-fé
  • Atos ampliativos de direitos consolidados e de boa-fé
  • Princípio da segurança jurídica e proteção da confiança
• Modalidades de invalidade:
  • Nulidade absoluta: vícios graves, insanáveis
  • Nulidade relativa: vícios menos graves, sanáveis

Revogação

• Conceito: Extinção de ato administrativo legítimo e eficaz, por não mais convir ao interesse público.
• Características:
  • Efeitos ex nunc (não retroativos)
  • Realizada exclusivamente pela Administração
  • Discricionária (mérito administrativo)
  • Depende de motivação adequada
• Limites:
  • Impossibilidade de revogar atos vinculados
  • Impossibilidade de revogar atos que geraram direitos adquiridos
  • Impossibilidade de revogar atos cujos efeitos já se exauriram
  • Impossibilidade de revogar atos de controle (homologação, aprovação)
  • Impossibilidade de revogar meros atos enunciativos (certidões, atestados)

Convalidação (Sanatória)

• Conceito: Suprimento da invalidade de um ato administrativo, com efeitos retroativos, pela eliminação do vício que o maculava.
• Requisitos:
  • Vícios sanáveis (forma não essencial, competência relativa)
  • Ausência de lesão ao interesse público
  • Ausência de prejuízo a terceiros
  • Possibilidade de realização do ato sem o vício
• Modalidades:
  • Ratificação: convalidação pela autoridade competente de ato praticado por autoridade incompetente
  • Reforma: correção parcial do ato, mantendo sua essência
  • Conversão: aproveitamento do ato inválido como se fosse outro ato válido
• Obrigatoriedade: Sendo possível a convalidação, esta se torna obrigatória (princípio da eficiência)

Classificação, Espécies e Exteriorização dos Atos Administrativos

Classificação Quanto à Formação da Vontade Administrativa

Atos Simples

• Decorrem da manifestação de vontade de um único órgão ou autoridade
• Exemplo: licença de construção emitida pelo setor competente

Atos Complexos

• Resultam da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos ou autoridades que se fundem para formar um único ato
• Exemplo: decreto presidencial referendado por ministro

Atos Compostos

• Resultam da vontade principal de um órgão, mas dependem de verificação por outro órgão (homologação, aprovação)
• Exemplo: nomeação de servidor sujeita à aprovação por órgão de controle

Classificação Quanto aos Destinatários

Atos Gerais

• Dirigidos a um grupo indeterminado de pessoas
• Abstração e impessoalidade
• Exemplo: regulamento de um concurso público

Atos Individuais

• Dirigidos a destinatários certos e determinados
• Concretude e pessoalidade
• Exemplo: nomeação de um servidor específico

Classificação Quanto ao Alcance

Atos Internos

• Produzem efeitos apenas no âmbito da Administração
• Exemplo: circular interna sobre procedimentos administrativos

Atos Externos

• Produzem efeitos perante terceiros, fora da Administração
• Exemplo: interdição de estabelecimento comercial

Classificação Quanto ao Grau de Liberdade do Administrador

Atos Vinculados

• Todos os elementos são definidos pela lei, sem margem de escolha
• Exemplo: homologação de aprovação em concurso público

Atos Discricionários

• Contêm elementos em que a lei confere margem de escolha
• Exemplo: nomeação para cargo em comissão

Classificação Quanto aos Efeitos

Atos Constitutivos

• Criam, modificam ou extinguem direitos ou situações jurídicas
• Exemplo: permissão de uso de bem público

Atos Declaratórios

• Reconhecem situações preexistentes
• Exemplo: certidão de tempo de serviço

Atos Enunciativos

• Certificam ou atestam uma situação de fato
• Exemplo: atestado de residência

Principais Espécies de Atos Administrativos

Quanto à Forma de Exteriorização

Decretos

• Atos administrativos de competência dos Chefes do Executivo
• Normalmente de caráter geral e abstrato
• Podem ser regulamentares ou de efeitos concretos
• Exemplo: decreto regulamentando uma lei ou decreto de desapropriação

Resoluções

• Atos administrativos normativos expedidos por autoridades de alta hierarquia ou órgãos colegiados
• Exemplo: resolução do Conselho Nacional de Justiça

Portarias

• Atos administrativos internos contendo determinações gerais ou especiais
• Exemplo: portaria de nomeação de servidor

Instruções Normativas

• Atos que detalham a execução de leis, decretos e regulamentos
• Exemplo: instrução normativa da Receita Federal

Circulares

• Ordens escritas de caráter uniforme expedidas a determinados servidores ou órgãos subalternos
• Exemplo: circular sobre procedimentos administrativos internos

Despachos

• Decisões proferidas por autoridades administrativas em processos e documentos submetidos à sua apreciação
• Podem ser de mero expediente ou decisórios
• Exemplo: despacho de deferimento de um requerimento

Quanto ao Conteúdo

Licença

• Ato vinculado pelo qual a Administração confere ao interessado, que preencheu os requisitos legais, o direito de desempenhar atividades ou realizar fatos materiais
• Exemplo: licença para construir, licença para dirigir

Autorização

• Ato discricionário e precário pelo qual a Administração consente o exercício de atividade ou a prática de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos
• Exemplo: autorização para porte de arma

Permissão

• Ato discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular a execução de serviço público ou a utilização privativa de bem público
• Exemplo: permissão de uso de box em mercado municipal

Aprovação

• Ato pelo qual a Administração verifica a legalidade e o mérito de outro ato ou de situação, como condicionante da produção de seus efeitos
• Exemplo: aprovação de plano de loteamento

Homologação

• Ato pelo qual a autoridade superior confirma ou aprova ato anterior já praticado, verificando apenas sua legalidade
• Exemplo: homologação de licitação

Admissão

• Ato unilateral pelo qual a Administração faculta ao particular o uso de um serviço público
• Exemplo: matrícula em escola pública

Visto

• Ato pelo qual a autoridade confere autenticidade a um documento ou lhe reconhece validade para produzir os efeitos jurídicos
• Exemplo: visto em passaporte

Vinculação e Discricionariedade

Atos Vinculados

• Conceito: Atos administrativos em que a lei estabelece todos os requisitos e condições de sua realização, não deixando margem de liberdade ao administrador.
• Características:
  • Ausência de juízo de conveniência e oportunidade
  • Único comportamento possível diante da situação concreta
  • Controle judicial amplo sobre todos os elementos do ato
• Elementos sempre vinculados:
  • Competência (quem pode praticar o ato)
  • Finalidade (objetivo de interesse público)
• Aplicações típicas:
  • Licenças diversas (construção, funcionamento, etc.)
  • Aposentadoria compulsória
  • Homologação de concurso público
  • Lançamento tributário
• Consequências da vinculação:
  • Dever de agir da Administração quando preenchidos requisitos
  • Direito subjetivo do particular ao ato
  • Possibilidade de controle judicial pleno

Atos Discricionários

• Conceito: Atos em que a lei confere ao administrador margem de liberdade para decidir conforme critérios de conveniência e oportunidade.
• Características:
  • Juízo de mérito administrativo
  • Pluralidade de soluções legítimas possíveis
  • Controle judicial limitado quanto ao mérito
• Elementos potencialmente discricionários:
  • Motivo (quando a lei não o define taxativamente)
  • Objeto/conteúdo (quando a lei faculta diferentes providências)
  • Forma (quando a lei admite procedimentos alternativos)
  • Momento da prática (quando não houver prazo fixado)
• Aplicações típicas:
  • Nomeação para cargos em comissão
  • Permissão de uso de bem público
  • Autorização de porte de arma
  • Remoção de servidor por interesse da administração
• Limites à discricionariedade:
  • Princípios constitucionais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência)
  • Finalidade legal específica
  • Motivos determinantes (teoria dos motivos determinantes)
  • Proporcionalidade e razoabilidade

Evolução do Controle da Discricionariedade

• Teoria do desvio de poder: Controle da finalidade do ato (França, séc. XIX)
• Teoria dos motivos determinantes: Vinculação aos motivos declarados
• Controle pelos princípios: Razoabilidade, proporcionalidade, moralidade
• Conceitos jurídicos indeterminados: Técnica que reduz a discricionariedade mediante controle da interpretação de termos vagos (“interesse público”, “boa conduta”, “urgência”)
• Jurisprudência atual: Tendência à ampliação do controle judicial sobre aspectos anteriormente considerados discricionários

Distinção Entre Discricionariedade e Interpretação

• Interpretação: Processo intelectivo de compreensão do sentido da norma
• Discricionariedade: Faculdade de escolha entre alternativas igualmente válidas
• Zona de certeza: Área em que há clareza sobre o que está dentro ou fora do conceito
• Zona de penumbra: Área em que há dúvida razoável sobre aplicação do conceito