O sistema brasileiro de controle de constitucionalidade, caracterizado pela coexistência dos modelos difuso e concentrado, atribui papéis específicos e fundamentais ao Advogado-Geral da União (AGU) e ao Procurador-Geral da República (PGR). Embora ambos atuem perante o Supremo Tribunal Federal (STF) na defesa da ordem jurídico-constitucional, suas funções, fundamentos normativos e formas de participação apresentam características distintas que merecem análise aprofundada.

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu um sistema de “freios e contrapesos” no qual diferentes instituições contribuem para a preservação da supremacia constitucional. Nesse contexto, a AGU e o PGR desempenham funções complementares, mas com naturezas jurídicas e objetivos institucionais diversos, conforme será demonstrado ao longo deste artigo.

A Advocacia-Geral da União no Controle de Constitucionalidade

A atuação da Advocacia-Geral da União no controle de constitucionalidade encontra seu principal fundamento no art. 103, § 3º, da Constituição Federal, que estabelece:

“Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar a inconstitucionalidade, em tese, de norma legal ou ato normativo, citará, previamente, o Advogado-Geral da União, que defenderá o ato ou texto impugnado.”

Este dispositivo constitucional foi regulamentado pela Lei nº 9.868/1999 (Lei das ADI e ADC), cujo art. 8º determina que “decorrido o prazo das informações, serão ouvidos, sucessivamente, o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República, que deverão manifestar-se, cada qual, no prazo de quinze dias.”

Complementarmente, a Lei Complementar nº 73/1993, que organiza a Advocacia-Geral da União, estabelece em seu art. 4º, inciso I, que compete à AGU “representar judicial e extrajudicialmente a União”, e no art. 2º-B que “a Advocacia-Geral da União, diretamente ou por meio de órgão vinculado, deverá ser previamente ouvida em todos os processos de competência do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais superiores nos quais seja discutida a validade de atos dos Poderes Públicos federais.”

O Papel Institucional da AGU: Defensor Legis

A doutrina constitucional brasileira, liderada por autores como Gilmar Ferreira Mendes e Alexandre de Moraes, reconhece que a AGU atua no controle concentrado de constitucionalidade como defensor legis, ou seja, como defensora da presunção de constitucionalidade dos atos normativos impugnados.

Alexandre de Moraes ensina que “a finalidade do dispositivo é garantir que a lei ou ato normativo questionado seja defendido, assegurando-se o contraditório e a ampla defesa, mesmo quando o próprio Poder Público que editou a norma não demonstre interesse em sua manutenção” (MORAES, 2023, p. 1.284).

Gilmar Ferreira Mendes, por sua vez, observa que “a participação obrigatória do Advogado-Geral da União tem por escopo assegurar que o ato impugnado seja efetivamente defendido no processo de controle abstrato” (MENDES; BRANCO, 2022, p. 1.156).

Características da Atuação da AGU

1. Participação Obrigatória

A manifestação da AGU é obrigatória em todas as ações de controle concentrado de constitucionalidade (ADI, ADC, ADPF), constituindo pressuposto processual para o julgamento da ação. O STF não pode decidir sem ouvir previamente a AGU, sob pena de nulidade do processo.

2. Função de Defesa Presumida

A AGU deve defender o ato impugnado, mesmo quando não concorde com seu conteúdo ou quando outros órgãos da Administração Pública manifestem-se pela inconstitucionalidade. Essa função decorre diretamente do texto constitucional e visa assegurar o equilíbrio processual.

3. Possibilidade de Não Defesa em Casos Excepcionais

O STF, em julgamentos recentes, tem admitido que a AGU possa deixar de defender ato normativo quando houver precedente da Corte já declarando inconstitucionalidade de norma idêntica ou quando a jurisprudência estiver pacificada no sentido da inconstitucionalidade. Essa orientação foi firmada na ADI 3.916/DF, rel. Min. Eros Grau.

Atuação da AGU no Controle Difuso

No controle difuso de constitucionalidade, a AGU atua quando a União for parte no processo ou quando tiver interesse jurídico na causa. Nessas situações, aplica-se o art. 2º-B da LC 73/1993, que prevê a oitiva prévia da AGU sempre que for discutida a validade de atos dos Poderes Públicos federais.

O Procurador-Geral da República no Controle de Constitucionalidade

Fundamento Constitucional e Natureza Institucional

A atuação do Procurador-Geral da República no controle de constitucionalidade fundamenta-se nos arts. 127 a 130 da Constituição Federal, que disciplinam o Ministério Público, e no art. 103, que inclui o PGR entre os legitimados para propor ação direta de inconstitucionalidade.

O art. 127, caput, da CF estabelece que “o Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.”

Dupla Função do PGR

O Procurador-Geral da República exerce dupla função no controle de constitucionalidade:

1. Como Legitimado Ativo (Parte)

O art. 103, inciso VI, da CF confere ao PGR legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. Nessa condição, atua como dominus litis, defendendo a tese da inconstitucionalidade da norma impugnada.

2. Como Fiscal da Lei (Custos Legis)

Quando não é autor da ação, o PGR atua como fiscal da ordem jurídica, manifestando-se sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade da norma questionada, sem estar vinculado a defender qualquer das teses em discussão.

Base Normativa da Atuação

A Lei nº 9.868/1999, em seu art. 8º, estabelece que o PGR deve ser ouvido nas ações de controle concentrado, manifestando-se no prazo de quinze dias após a AGU.

O art. 12, § 1º, da mesma lei determina que “o Procurador-Geral da República, nas ações que não houver formulado, terá vista do processo por quinze dias, podendo manifestar-se pela procedência ou improcedência do pedido.”

Características da Atuação do PGR

1. Atuação Imparcial como Custos Legis

Hugo de Brito Machado ressalta que “quando atua como custos legis, o Ministério Público não defende interesse de qualquer das partes, mas sim o interesse público na correta aplicação da lei” (MACHADO, 2021, p. 98).

José Afonso da Silva observa que “a função de fiscal da lei exercida pelo Ministério Público visa assegurar que a decisão judicial seja a mais adequada ao ordenamento jurídico” (SILVA, 2023, p. 592).

2. Liberdade de Convencimento

Diferentemente da AGU, o PGR goza de total liberdade para manifestar-se pela constitucionalidade ou inconstitucionalidade da norma, baseando-se exclusivamente em critérios técnico-jurídicos e na defesa da ordem constitucional.

3. Participação Facultativa em Alguns Casos

Embora a lei preveja a oitiva do PGR, sua manifestação pode ser dispensada em determinadas situações, especialmente quando a questão constitucional for de menor complexidade ou quando não houver interesse público relevante.

Análise Comparativa: AGU versus PGR

Diferenças Fundamentais

Semelhanças e Complementaridade

Ambas as instituições contribuem para o aperfeiçoamento do controle de constitucionalidade brasileiro:

1. Garantia do Contraditório: A participação obrigatória de ambas assegura que diferentes perspectivas sejam apresentadas ao STF.
2. Qualificação Técnica: Tanto a AGU quanto o PGR dispõem de corpo técnico especializado em Direito Constitucional.
3. Contribuição para a Jurisprudência: As manifestações de ambas as instituições frequentemente influenciam a formação da jurisprudência constitucional.

Precedentes Relevantes do STF

1. ADI 3.916/DF (Rel. Min. Eros Grau)

Neste julgado, o STF reconheceu que a AGU pode deixar de defender ato normativo quando houver precedente da Corte no sentido da inconstitucionalidade, flexibilizando a interpretação literal do art. 103, § 3º, da CF.

2. ADI 4.071/DF (Rel. Min. Menezes Direito)

O Supremo reafirmou a importância da manifestação do PGR como custos legis, destacando sua contribuição para o aperfeiçoamento da jurisdição constitucional.

A Atuação no Controle Difuso

AGU no Controle Difuso

No controle difuso, a AGU atua quando:

• A União for parte no processo
• Houver interesse federal relevante
• For questionada a validade de ato federal

A LC 73/1993 estabelece que a AGU deve ser previamente ouvida sempre que for discutida a validade de atos dos Poderes Públicos federais, mesmo em processos onde a União não seja parte.

PGR no Controle Difuso

O PGR atua no controle difuso principalmente através dos recursos extraordinários que chegam ao STF, podendo manifestar-se quando a questão constitucional apresentar relevante interesse público.

Perspectivas Doutrinárias

Visão Garantista

Paulo Bonavides destaca que “a participação obrigatória da AGU e do PGR no controle de constitucionalidade representa uma conquista do Estado Democrático de Direito, assegurando que todas as perspectivas sejam consideradas na interpretação constitucional” (BONAVIDES, 2022, p. 367).

Visão Processualista

Fredie Didier Jr. observa que “a atuação da AGU e do PGR no controle abstrato assegura a efetividade do contraditório e da ampla defesa, princípios fundamentais do devido processo legal” (DIDIER JR., 2023, p. 445).

Críticas Doutrinárias

Parte da doutrina critica a obrigatoriedade de defesa pela AGU, argumentando que pode levar à defesa de atos manifestamente inconstitucionais. Luís Roberto Barroso sugere que “a evolução jurisprudencial que permite à AGU não defender atos com inconstitucionalidade manifesta representa um avanço na racionalização do sistema” (BARROSO, 2023, p. 298).

A atuação da Advocacia-Geral da União e do Procurador-Geral da República no controle de constitucionalidade brasileiro representa um modelo institucional amadurecido e eficiente para a proteção da supremacia constitucional. Embora desempenhem funções distintas – a AGU como defensora da presunção de constitucionalidade e o PGR como fiscal imparcial da ordem jurídica –, ambas as instituições contribuem decisivamente para a qualidade da jurisdição constitucional exercida pelo STF.

A evolução jurisprudencial tem aperfeiçoado o sistema, flexibilizando algumas rigidez iniciais (como a obrigatoriedade absoluta de defesa pela AGU) sem comprometer a essência do modelo. O equilíbrio entre as funções da AGU e do PGR assegura que o controle de constitucionalidade brasileiro seja exercido com o máximo de legitimidade democrática e eficiência técnica.

Para o futuro, os principais desafios consistem em: (i) aprimorar a estrutura institucional para fazer frente ao crescente volume de demandas; (ii) desenvolver mecanismos de maior coordenação entre as instituições; e (iii) manter a qualidade técnica das manifestações em face da crescente complexidade das questões constitucionais contemporâneas.

O modelo brasileiro de participação da AGU e do PGR no controle de constitucionalidade representa, assim, uma contribuição original ao constitucionalismo contemporâneo, conciliando eficiência processual com legitimidade democrática na defesa da supremacia constitucional.

Bibliografia

BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2023.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 35ª ed. São Paulo: Malheiros, 2022.

DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil. 25ª ed. Salvador: JusPodivm, 2023.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Constitucional. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 2021.

MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 17ª ed. São Paulo: Saraiva, 2022.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 39ª ed. São Paulo: Atlas, 2023.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 46ª ed. São Paulo: Malheiros, 2023.

Legislação Citada

• Constituição Federal de 1988
• Lei nº 9.868/1999 (Lei das ADI e ADC)
• Lei Complementar nº 73/1993 (Lei Orgânica da AGU)

Jurisprudência Citada

• STF, ADI 3.916/DF, Rel. Min. Eros Grau
• STF, ADI 4.071/DF, Rel. Min. Menezes Direito