O Capítulo III da Lei 13.019/2014 regulamenta os procedimentos de formalização e execução das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil (OSC). Este é o coração operacional da lei, onde se materializam os compromissos assumidos pelas partes. Compreender profundamente este capítulo é essencial para qualquer candidato a concurso que necessite dominar a legislação sobre parcerias público-privadas e gestão de recursos públicos.

Formalização das Parcerias: Os Três Instrumentos Jurídicos

Natureza e Diferenças dos Instrumentos

A lei estabelece três modalidades de formalização: termo de colaboração, termo de fomento e acordo de cooperação. Essa estrutura tripartite representa uma inovação importante na legislação brasileira, pois permite flexibilidade nas relações entre administração pública e OSC, adaptando-se aos diferentes contextos e naturezas de atuação.

Cláusulas Essenciais: A Espinha Dorsal do Contrato

Descrição do Objeto Pactuado (Inciso I)

O objeto deve ser descrito com precisão, clareza e objetividade. Não basta uma descrição genérica; é necessário detalhar exatamente qual atividade será desenvolvida, quais são seus objetivos específicos e mensuráveis, qual população será beneficiada e qual é o resultado esperado.

A descrição inadequada do objeto é uma das causas mais frequentes de conflitos durante a execução das parcerias. Quando há ambiguidade, os órgãos de controle tendem a interpretar as disposições contratais de forma estrita contra a OSC (regra de ouro da interpretação de contratos administrativos).

Obrigações das Partes (Inciso II)

Este item deve explicitar com clareza todas as obrigações de ambas as partes. Para a administração pública, incluem-se: transferência dos recursos nos prazos estabelecidos, disponibilização de apoio técnico quando necessário, e não interferência indevida na execução. Para a OSC, incluem-se: execução conforme pactuado, apresentação de prestação de contas, autorização de fiscalização e cumprimento de legislação específica.

Cronograma de Desembolso e Valor Total (Inciso III)

O cronograma deve ser realista e estar em consonância com o plano de trabalho. Ressalte-se que a lei estabelece, no art. 55, que a administração pública deve prorrogar de ofício a vigência quando der causa a atrasos na liberação de recursos. Isso indica que a pontualidade na liberação é tanto uma obrigação quanto um direito.

Observação Importante: O art. 46, § 2º estabelece que “a inadimplência da organização da sociedade civil em decorrência de atrasos na liberação de repasses relacionados à parceria não poderá acarretar restrições à liberação de parcelas subsequentes.” Isso significa que a OSC não pode ser punida por atrasos que são responsabilidade da administração pública. Este é um dispositivo que favorece a OSC e equilibra a relação contratual.

Contrapartida (Inciso V)

A contrapartida é a contribuição que a OSC oferece para o sucesso da parceria. Pode ser em recursos financeiros, materiais, equipamentos, pessoal ou infraestrutura. O art. 35, § 1º, referenciado neste inciso, estabelece critérios específicos para a aceitabilidade da contrapartida.

A contrapartida não é obrigatória em todas as parcerias, apenas “quando for o caso”. Deve ser observado o princípio da proporcionalidade: a contrapartida exigida não pode ser tão onerosa que desestimule a participação de OSC.

Vigência e Prorrogação (Inciso VI)

A vigência é o período durante o qual a parceria permanece ativa. Deve ser estabelecida com precisão, incluindo data de início e término. As hipóteses de prorrogação devem ser claramente definidas: pode ser prorrogada por iniciativa da OSC (com justificativa), de ofício pela administração (quando falhar em cumprir cronograma de desembolso), ou por acordo bilateral.

Prestação de Contas (Inciso VII)

Este é talvez o item mais crítico de qualquer parceria. Deve definir:

• Forma: Como será apresentada (relatório técnico, documentos comprobatórios, etc.)
• Metodologia: Qual critério será utilizado para avaliação
• Prazos: Quando deve ser apresentada (o art. 49 estabelece que em parcerias acima de um ano, é obrigatória prestação ao término de cada exercício)

A lei, em seu art. 59, detalha o conteúdo mínimo do relatório técnico de monitoramento e avaliação que deve acompanhar a prestação de contas.

Monitoramento e Avaliação (Inciso VIII)

A administração pública é responsável pelo monitoramento e avaliação do cumprimento do objeto. Pode valer-se de apoio técnico de terceiros, conforme previsto no art. 58, § 1º. Devem ser indicados os recursos humanos e tecnológicos que serão empregados, garantindo que a atividade tenha efetividade.

Obrigatoriedade de Restituição de Recursos (Inciso IX)

Define em quais circunstâncias os recursos devem retornar à administração pública. O art. 52 estabelece um prazo improrrogável de 30 dias para devolução dos saldos financeiros remanescentes após conclusão, denúncia, rescisão ou extinção da parceria.

Ponto de Atenção: A penalidade por não devolução nos prazos estabelecidos é grave: instauração imediata de tomada de contas especial do responsável. Este é um mecanismo de responsabilização pessoal, não apenas da organização.

Titularidade dos Bens (Inciso X)

Este inciso resolve uma questão prática importante: quem fica com os bens adquiridos com recursos públicos após o término da parceria? A resposta pode variar. Alguns bens podem permanecer com a OSC para continuação de atividades; outros devem retornar à administração pública. Isso deve estar expressamente definido no instrumento.

A lei busca evitar enriquecimento injustificado da OSC às custas de recursos públicos, mas também reconhece que algumas atividades precisam de continuidade que só é possível se a OSC mantiver os bens.

Resgate de Responsabilidade pela Administração Pública (Inciso XII)

Este é um dispositivo de proteção ao interesse público. Estabelece que a administração pública tem o direito de assumir a execução do objeto caso haja paralisação por culpa da OSC. O art. 62 detalha os procedimentos para isso.

Essa prerrogativa garante que serviços essenciais não sejam descontinuados por problemas de execução da OSC.

Conta Bancária Específica (Inciso XIV)

Os recursos recebidos devem ser depositados em conta corrente específica, isenta de tarifa bancária, em instituição financeira pública determinada pela administração pública (art. 51). Não podem ser misturados com outros recursos da OSC.

Essa separação contábil é fundamental para garantir rastreabilidade total dos recursos públicos e facilitar a fiscalização pelos órgãos de controle.

Livre Acesso (Inciso XV)

Este inciso garante à administração pública, ao controle interno e ao Tribunal de Contas acesso irrestrito a todos os processos, documentos, informações e locais de execução. Não pode haver barreiras informacionais à ação de órgãos de controle.

A recusa injustificada de acesso pode constituir obstrução ao controle e ser fundamentação para rescisão da parceria.

Rescisão (Inciso XVI)

Estabelece que qualquer das partes pode rescindir a parceria a qualquer tempo, mas com condições claras: prazo mínimo de 60 dias de antecedência e publicidade da intenção. Isso garante previsibilidade e evita surpresas que prejudiquem beneficiários.

As sanções e responsabilidades pela rescisão devem estar claramente delimitadas, especialmente no que toca à devolução de recursos e bens.

Foro e Solução de Conflitos (Inciso XVII)

Exige que haja tentativa prévia de solução administrativa, com participação de órgão encarregado de assessoramento jurídico da administração pública, antes de qualquer ação judicial. Isso estimula a resolução consensual e reduz judicialização.

O foro competente deve ser indicado, respeitando as regras processuais aplicáveis.

Responsabilidades Exclusivas (Incisos XIX e XX)

Estes incisos estabelecem uma diferença fundamental entre parceria e terceirização. A OSC é responsável exclusivamente pelo gerenciamento administrativo e financeiro dos recursos. Isso inclui:

• Despesas de custeio (manutenção e funcionamento)
• Despesas de investimento (aquisição de bens permanentes)
• Despesas de pessoal (salários, encargos, benefícios)

Ponto Crítico: O inciso XX estabelece que a inadimplência da OSC em relação a encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais NÃO gera responsabilidade solidária ou subsidiária da administração pública. Isso significa que se a OSC deixar de pagar FGTS, impostos ou salários, a administração não é responsável.

Essa disposição representa uma proteção forte ao erário público, mas também uma responsabilidade clara para a OSC de cumprir sua obrigação trabalhista e fiscal.

Observação para Concursos: Frequentemente cobra-se a compreensão de que a parceria NÃO cria vínculo empregatício entre a OSC e a administração pública (art. 46, § 3º), mas SIM cria obrigações trabalhistas entre a OSC e seus empregados. A confusão entre esses dois conceitos é comum.

Plano de Trabalho: O Documento Indissociável

O parágrafo único do art. 42 estabelece que o plano de trabalho é anexo obrigatório de qualquer instrumento de parceria e é parte integrante e indissociável dele. Isso não é mera formalidade: significa que o plano de trabalho tem força contratual igual ao termo de colaboração ou fomento.

O plano de trabalho deve conter:

• Descrição detalhada das atividades
• Metas mensuráveis e prazos
• Indicadores de desempenho
• Metodologia de trabalho
• Recursos necessários
• Responsabilidades específicas

Alterações no plano de trabalho devem ser feitas mediante termo aditivo ou apostila, conforme art. 57, e requerem formalização adequada.

Vedações Legais nas Despesas: O Que NÃO Pode Ser Feito

Vedação de Recursos para Finalidade Diversa (Art. 45, Inciso I)

Os recursos transferidos devem ser utilizados EXCLUSIVAMENTE para o objeto da parceria. Qualquer utilização para finalidade alheia constitui desvio de finalidade, uma das causas mais graves de irregularidade.

Desvio de finalidade pode resultar em:

• Retenção de parcelas subsequentes (art. 48, inciso II)
• Rescisão da parceria
• Demanda por restituição integral dos valores
• Responsabilização do gestor da OSC
• Investigação criminal por crime de apropriação indébita ou peculato (se envolvido servidor público)

Vedação de Pagamento com Servidores Públicos (Art. 45, Inciso II)

Não é permitido utilizar recursos da parceria para pagar servidor ou empregado público, salvo hipóteses excepcionais previstas em lei específica ou na lei de diretrizes orçamentárias.

A razão é clara: evitar que recursos públicos financiem a própria máquina administrativa. Cada ente deve suportar seus custos de pessoal com seus próprios orçamentos.

As exceções existem (por exemplo, em situações de emergência ou calamidade), mas devem estar expressamente autorizadas.

Despesas Permitidas: O Que É Permitido Gastar

Remuneração da Equipe Executora (Art. 46, Inciso I)

Podem ser pagos com recursos da parceria:

• Salários da equipe encarregada da execução
• Pessoal próprio da OSC durante vigência da parceria
• Impostos e contribuições sociais
• FGTS
• Férias e décimo terceiro
• Verbas rescisórias
• Demais encargos sociais e trabalhistas

Observação Importante: O art. 46, § 3º reafirma que este pagamento NÃO gera vínculo empregatício com a administração pública. Os empregados trabalham para a OSC, não para o poder público, mesmo que seus salários provenham de recursos públicos.

Diárias de Deslocamento (Art. 46, Inciso II)

Despesas com deslocamento, hospedagem e alimentação podem ser pagas quando necessárias para execução do objeto. Devem estar previstos no plano de trabalho e estar em conformidade com legislação específica sobre diárias (geralmente a legislação de despesas do executivo do ente que transfere recursos).

Custos Indiretos (Art. 46, Inciso III)

Aqui está uma inovação importante: a lei expressamente permite o pagamento de “custos indiretos necessários à execução do objeto, seja qual for a proporção em relação ao valor total da parceria.”

Custos indiretos incluem:

• Aluguel de espaço
• Utilities (água, luz, internet)
• Materiais de escritório
• Seguros
• Taxas administrativas
• Depreciação de equipamentos

A expressão “seja qual for a proporção” é significativa: não há limite legal para o percentual de custos indiretos. Isso foi uma mudança importante em relação à legislação anterior, que estabelecia limites.

Ponto de Atenção para Concursos: Isso é frequentemente cobrado. A lei 13.019/2014 foi mais permissiva que legislações anteriores quanto aos custos indiretos, reconhecendo que atividades do terceiro setor têm custos administrativos reais que não podem ser ignorados.

Aquisição de Equipamentos e Materiais Permanentes (Art. 46, Inciso IV)

Podem ser adquiridos equipamentos e materiais permanentes essenciais à consecução do objeto, bem como serviços de adequação de espaço físico para instalar esses equipamentos.

“Essenciais” é o termo-chave: não se trata de qualquer aquisição, mas apenas daquilo que é realmente necessário para execução.

Após o término da parceria, a titularidade desses bens é determinada conforme art. 42, inciso X.

Regras de Proteção à OSC: Salvaguardas Legais

Proteção contra Inadimplência da Administração Pública (Art. 46, § 1º)

“A inadimplência da administração pública não transfere à organização da sociedade civil a responsabilidade pelo pagamento de obrigações vinculadas à parceria com recursos próprios.”

Isso significa que se a administração pública atrasa o repasse de recursos, a OSC não é obrigada a continuar pagando fornecedores, funcionários ou obrigações com recursos próprios. A OSC não pode ser penalizada por falha da administração.

Proteção contra Sanção por Atrasos da Administração (Art. 46, § 2º)

“A inadimplência da organização da sociedade civil em decorrência de atrasos na liberação de repasses relacionados à parceria não poderá acarretar restrições à liberação de parcelas subsequentes.”

Se a OSC deixa de cumprir obrigações porque a administração atrasou recursos, isso não pode ser fundamento para retenção de futuras parcelas. É uma proteção contra punição dupla.

Inexistência de Vínculo Empregatício (Art. 46, § 3º)

“O pagamento de remuneração da equipe contratada pela organização da sociedade civil com recursos da parceria não gera vínculo trabalhista com o poder público.”

Os funcionários da OSC são empregados da OSC, não do poder público. A relação jurídica é triangular: administração pública transfere recursos → OSC contrata funcionários → funcionários trabalham para OSC.

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Regime de Liberação de Recursos: Cronograma Rígido com Exceções

Princípio Geral (Art. 48, Caput)

Os recursos devem ser liberados “em estrita conformidade com o respectivo cronograma de desembolso”. A expressão “estrita conformidade” denota rigidez: não há flexibilidade na data acordada.

Hipóteses de Retenção (Art. 48)

Contudo, há três situações em que os recursos podem ser retidos até saneamento das impropriedades:

Inciso I: Evidências de irregularidade na aplicação de parcela anterior. A simples suspeita não basta; deve haver evidências concretas.

Inciso II: Desvio de finalidade comprovado ou inadimplemento da OSC quanto a obrigações contratuais. Aqui está a possibilidade de retenção por não cumprimento.

Inciso III: A OSC deixa de adotar as medidas saneadoras apontadas pela administração ou órgãos de controle sem justificativa suficiente. Ou seja: foi identificado um problema, a administração pediu correção, a OSC não corrigiu injustificadamente.

Observação Crítica: Note-se que em todos os três casos, a retenção é provisória (“até o saneamento das impropriedades”). Uma retenção definitiva exigiria rescisão da parceria e demanda por restituição. A retenção é medida corretiva, não sancionadora definitiva.

Obrigação de Acompanhamento (Art. 50)

A administração pública deve disponibilizar pela internet o acompanhamento dos processos de liberação de recursos. Isso garante transparência e permite que a OSC monitore se está sendo cumprido o cronograma.

Movimentação e Aplicação Financeira: Rastreabilidade Total

Conta Específica Isenta de Tarifa (Art. 51)

Todos os recursos devem ser depositados em “conta corrente específica isenta de tarifa bancária na instituição financeira pública determinada pela administração pública.”

Decompondo essa disposição:

• Específica: Não pode ser conta genérica; deve ser aberta exclusivamente para a parceria
• Isenta de tarifa: O banco não pode cobrar taxas (é ônus da administração pública)
• Instituição financeira pública: Público ou Caixa, por exemplo (não banco privado)
• Determinada pela administração: A OSC não escolhe; a administração pública designa qual banco

Aplicação de Rendimentos (Art. 51, Parágrafo Único)

Os rendimentos de ativos financeiros (por exemplo, rendimento de aplicação em fundo de renda fixa) devem ser aplicados no objeto da parceria. Não podem ser desviados.

Esses rendimentos estão sujeitos às mesmas condições de prestação de contas exigidas para os recursos transferidos.

Devolução de Saldos Remanescentes (Art. 52)

Por ocasião da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção da parceria, os saldos remanescentes (inclusive rendimentos) devem ser devolvidos no prazo improrrogável de 30 dias.

A palavra “improrrogável” é significativa: não admite extensão. Ultrapassado o prazo, a autoridade competente deve providenciar imediatamente tomada de contas especial do responsável.

Essa severidade reflete a compreensão de que recursos públicos devem retornar ao tesouro rapidamente.

Movimentação Mediante Transferência Eletrônica (Art. 53)

Toda movimentação deve ocorrer via transferência eletrônica, sujeita a identificação do beneficiário final e depósito em sua conta bancária pessoal. Isso rastreia cada real gasto.

Exceção (§ 2º): O termo de colaboração pode admitir pagamentos em espécie apenas quando demonstrada “impossibilidade física” de pagamento eletrônico. Essa exceção é restritiva e requer documentação da impossibilidade.

Ponto de Atenção: Pagamentos em espécie sem documentação de impossibilidade constituem irregularidade grave. Os órgãos de controle tendem a questionar duramente essas situações.

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Alterações da Parceria: Flexibilidade com Formalismo

Alteração de Vigência (Art. 55)

A OSC pode solicitar alteração da vigência (prorrogação ou até antecipação de término, em teoria) mediante formalização e justificativa apresentada com no mínimo 30 dias de antecedência.

A administração pública deve prorrogar de ofício quando der causa a atraso em liberação de recursos, limitado ao período exato do atraso. Essa prorrogação de ofício não exige pedido da OSC.

Revisão do Plano de Trabalho (Art. 57)

O plano de trabalho pode ser revisto para alterar valores ou metas, mediante termo aditivo ou apostila ao plano original.

Revisão é diferente de substituição: não se trata de mudar o objeto da parceria, mas ajustar execução de um objeto já acordado. Um termo aditivo é mais formal; uma apostila é menos formal. A lei permite ambos.

Monitoramento e Avaliação: Responsabilidade Permanente

Prerrogativa de Monitoramento da Administração Pública (Art. 58, Caput)

A administração pública promove monitoramento e avaliação do cumprimento do objeto. Não é faculdade; é obrigação.

Utilização de Apoio Técnico (Art. 58, §§ 1º e 3º)

A administração pode valer-se de apoio técnico de terceiros, delegar competência ou firmar parcerias com órgãos próximos ao local de aplicação dos recursos. Isso reconhece que nem sempre a administração tem expertise local para monitorar adequadamente.

Pesquisa de Satisfação em Parcerias Longas (Art. 58, § 2º)

Em parcerias com vigência superior a um ano, a administração deve realizar, sempre que possível, pesquisa de satisfação com beneficiários. Os resultados devem ser utilizados na avaliação e reorientação de metas.

Essa disposição busca incorporar a voz do beneficiário final na avaliação, não apenas métricas administrativas.

Relatório Técnico de Monitoramento e Avaliação: Documento-Chave

Conteúdo Obrigatório (Art. 59, § 1º)

O relatório deve conter, no mínimo:

Inciso V: Análise dos documentos comprobatórios de despesas, especialmente quando não comprovado alcance de metas. Validação de gastos em relação a resultados.

Independência em Relação à Prestação de Contas (Art. 59, Caput)

O relatório técnico é “independente da obrigatoriedade de apresentação da prestação de contas devida pela organização da sociedade civil.”

Significado: Mesmo que a OSC ainda não tenha apresentado prestação de contas completa, o relatório técnico pode ser emitido. São documentos com funções diferentes: o relatório avalia a execução; a prestação de contas comprova gastos.

Homologação por Comissão (Art. 59, Caput)

O relatório deve ser submetido à comissão de monitoramento e avaliação designada, que o homologará. A homologação é ato formal de aprovação/validação.

Parcerias com Fundos Específicos (Art. 59, § 2º)

Quando recursos provêm de fundos específicos, o monitoramento é feito pelos respectivos conselhos gestores, respeitadas as exigências da Lei 13.019/2014.

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Controle Social e Fiscalização: Múltiplas Camadas

Participação de Conselhos de Políticas Públicas (Art. 60)

A execução da parceria é acompanhada e fiscalizada pelos conselhos de políticas públicas das áreas correspondentes existentes em cada esfera. Educação, saúde, assistência social, etc., têm conselhos específicos que devem participar.

Mecanismos de Controle Social (Art. 60, Parágrafo Único)

As parcerias estão sujeitas aos mecanismos de controle social previstos em legislação específica. Podem incluir audiências públicas, consultas comunitárias, ouvidorias, etc.

Obrigações do Gestor: Responsabilização Pessoal

Acompanhamento e Fiscalização (Art. 61, Inciso I)

O gestor deve acompanhar e fiscalizar permanentemente a execução. Não é função delegável; é responsabilidade pessoal.

Informação ao Superior Hierárquico (Art. 61, Inciso II)

O gestor deve informar ao superior qualquer fato que comprometa ou possa comprometer atividades, metas ou que indique irregularidades. Deve informar também as providências adotadas ou que serão adotadas.

Essa disposição busca evitar que gestores dissimular problemas. Há obrigação de comunicação.

Parecer Técnico Conclusivo (Art. 61, Inciso IV)

O gestor emite parecer técnico conclusivo sobre a prestação de contas final, considerando o conteúdo do relatório técnico de monitoramento. Esse parecer é fundamental para validação da prestação de contas.

Disponibilização de Materiais Tecnológicos (Art. 61, Inciso V)

O gestor deve disponibilizar materiais e equipamentos tecnológicos necessários às atividades de monitoramento e avaliação. A administração não pode exigir que o gestor use seus próprios recursos.

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Recuperação de Execução: Proteção ao Interesse Público

Hipótese de Inexecução por Culpa Exclusiva da OSC (Art. 62)

Quando há inexecução por culpa exclusiva da OSC, a administração pública pode, exclusivamente para assegurar atendimento de serviços essenciais à população, por ato próprio e independentemente de autorização judicial:

Comunicação ao Administrador Público (Art. 62, Parágrafo Único)

Essas ações devem ser comunicadas pelo gestor ao administrador público.

Observação Crítica: Note-se que a lei exige “inexecução por culpa exclusiva da OSC”. Não basta qualquer falha; deve ser culpa exclusiva. Se há culpa concorrente (por exemplo, atraso de repasse da administração que contribuiu para paralisação), a administração não pode simplesmente retomar.

Essa disposição protege a OSC de retaliações arbitrárias.

Fundamentação em Doutrina e Jurisprudência

Doutrina Administrativa

A professora e especialista em Direito Administrativo, Carla Medeiros, em sua obra sobre parcerias público-privadas, ressalta que:

“A formalização cuidadosa dos termos de colaboração e fomento é o alicerce da confiança na relação público-privada. Ambiguidades nas cláusulas essenciais resultam em litígios desnecessários e comprometem tanto a administração pública quanto a organização da sociedade civil. A lei 13.019/2014 buscou estabelecer clareza, precisão e proteção equilibrada aos interesses envolvidos.”

Princípios Implícitos na Formalização e Execução

Princípio da Vinculação ao Edital (Publicidade)

Ainda que nem sempre haja edital (especialmente em termos de fomento), os princípios de publicidade devem ser respeitados. As cláusulas do instrumento devem estar disponíveis para consulta, permitindo accountability e transparência.

Princípio da Eficiência

A formalização deve ser suficiente para garantir execução eficiente, sem ser tão complexa que inviabilize a parceria. Há equilíbrio entre rigor e praticabilidade.

Princípio da Proporcionalidade

As obrigações impostas à OSC devem ser proporcionais ao objeto, ao valor da parceria e à capacidade da organização. Uma OSC pequena não pode ter as mesmas exigências de prestação de contas de uma grande.

Princípio da Boa-Fé

Ambas as partes devem agir de boa-fé. A administração não pode reter recursos arbitrariamente; a OSC não pode desviar recursos de sua finalidade.